編者按：當前，地方政府傳統投融資平臺面臨整頓，“土地財政”飽受批評，公共供給效率低、私人資本進入難、龐大的地方債務風險亟待化解，且新型城鎮化需要大額投入，如果沒有新型的融資及管理模式進行引導，將會使地方政府陷入發展絕境。在新形勢下，如何引進民間資本提供基礎設施、公用事業和公共服務是擺在政府面前的新課題。PPP打破了傳統的“政府包攬式”公共服務模式，適應了“轉變政府職能...

    PPP模式：他山之石可攻玉

    改革開放以來，我國基礎設施建設取得了巨大的成就，成為經濟快速發展的重要推動力，然而當前，由于受國家財政資金的限制，資金不足已成為基礎設施進一步發展的 “瓶頸” 。引入民間資本，發揮民間資本在基礎設施領域的作用已成為實踐界的共識。
去年12月30日，中國國家審計署公布了清查全國政府總債務的審計報告。報告顯示，截至去年6月底，地方政府債務余額17.90萬億元，約相當于同期三分之一的中國GDP。與2010年底10.7萬億元的債務余額相比，去年上半年增長了67%。這樣的增長幅度使外界對中國地方政府債務的擔憂加重。
十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營制”，利用PPP模式解決地方政府債務問題的呼聲不斷，各地地方政府也紛紛推動試點。
    據了解，PPP是政府和私人企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。PPP具有三大特征：一是伙伴關系，二是利益共享，三是風險共擔。PPP更能夠實現政府、社會與企業的“多贏”，是一個很有價值的發展方向。但是PPP模式的廣泛推廣仍需要更多配套機制的完善，關鍵是在實際操作中細分參與各方的權利義務邊界，建立起公平、有效的利益和風險分擔機制。
    對政府來講，不僅可以減輕政府債務負擔，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進政府職能轉變，減少對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到規劃和監管上。對企業來講，可以降低參與公共領域項目的門檻，拓寬了私人部門發展空間，進一步激發非公有制經濟的活力。對社會來講，通過“讓專業的人做專業的事”，能夠提高公共產品供給效率。
    通過PPP模式，可以通過引入社會資本，將政府負債轉為企業負債；通過PPP項目的全生命周期預算管理，促進政府從以往單一年度預算收支管理，逐步向中長期財政規劃和“資產負債管理”轉變。同時，可以引入市場競爭激勵機制，通過在公共服務的供給主體間引入競爭機制，提高地方政府債務的透明度。
    目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設立了PPP管理機構，負責推動PPP模式發展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責。
    研究表明，到2020年，僅僅由于城鎮人口的增加而新增的市政建設，包括公共交通、市容環衛、污水處理、綠化、熱水供應、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。在我國快速的城鎮化背景下，PPP模式為民間資本提供了巨大的商機。城市基礎設施根據不同的屬性，可以分為經營性和非經營性兩大類。非經營性基礎設施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不產生直接的財務收益，一般由政府投資；經營性基礎設施也被稱為“準公共產品”，能夠通過收費實現財務收入，可以采取引入私營部門參與投資的PPP模式。城鎮化進程中所需的產品大都具有準公共品的性質，無論是政府投資或是私人投資提供，都存在嚴重不足或缺陷。實踐證明，較為理想的模式是公共私營合作。

    PPP模式:讓政府與企業達雙贏

    我國傳統投融資模式存在“一高，融資平臺債務高;一低，公共供給效率低;一難，私人資本進入難”的問題，從PPP功能和國外實踐看，運用PPP可以有效緩解這些矛盾和問題。
    PPP模式包括廣義和狹義兩個范疇。廣義PPP是指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的合作關系，主要包括BOT、BOO、PFI等模式，狹義 PPP則與BOT原理相似，都由“使用者付費”，但PPP比BOT更加強調公私部門的全程合作。目前展開的討論主要是針對狹義PPP模式。
    狹義的PPP模式最早由英國政府于1992年提出。應用領域主要在公路、橋梁、鐵路、電信等經濟基礎設施方面，以及體育場、醫院、學校、供水、排水、監獄等社會基礎設施方面，均為政府投資并提供的社會公共產品或者服務。
    政府和社會資本共同參與投資的模式，將增加項目的經濟可行性。政府通過授予特許經營權、合理定價、財政補貼等方式引入社會資本，既有利于推動公共產品和服務的市場化配置，提高效率，也有利于減輕政府債務負擔，防范化解財政風險。
    這種模式被認為能拓寬資金來源，吸引社會資本，同時可以減少政府的財政支出和債務負擔，加快發展基礎設施和其他設施，而不同于BOT模式的企業完全承擔風險，項目風險將由政府和社會資本分擔，有利于降低前期風險。
    “基礎設施領域存在的供給不足、低效管理、維護不足等問題，是各國政府面臨的普遍挑戰，而PPP模式可以緩解這些問題”。
    另外，在推動中國企業“走出去”方面，PPP模式也能夠發揮重要作用。樓繼偉認為，可以“試水”高鐵項目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內的運營商、設備供應商、工程承包商、資金供應商等整合起來，運用PPP模式，將這一項目做成“走出去”轉型升級的“樣板案例”。
    與國內的投融資模式類似，傳統的“走出去”融資模式也面臨著轉型的問題。其中，在“融資難”方面，在傳統模式下，外方借款人一般是項目發起人，國內銀行會要求外國政府提供主權擔保，但現在這方面的障礙越來越大。
    我國企業“走出去”多處于價值鏈低端，多靠項目施工賺取“辛苦錢”，很少能參與到科研、規劃、運營等價值鏈高端，業務附加值較低。
    數據顯示，2012 年，國際工程承包商凈利潤率平均為5.9%，但我國幾家建筑巨頭還不到2%。由于大多數項目是“一錘子買賣”和“建完就走”，也很難在東道國產生“品牌效應”。
    PPP模式或將成為化解上述難題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業共同成立SPV(特殊目的機構)，捆綁為“利益共同體”，一起負責項目管理。通過簽訂雙方長期合同，東道國政府幫助企業化解政治、法律等風險，確?；ダ糙A，大幅減少政策變更風險。
通過PPP模式參與國外的項目，與在國內發揮的作用也是一樣的，對政府來說，政府的資金壓力會減少，對社會來說，項目績效和服務水平都會提高，對企業來說，可以打開此前沒能打開的空間。
    PPP模式紓困地方融資 哈爾濱洛陽先試點
    據了解，財政部正在著力規范政府和社會資本合作（PPP）發展的新政策。同時財政部表示，未來PPP模式試點集中將從市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設等項目利用PPP模式整合政府、社會和企業資金共同推進新型城鎮化和基礎設施建設。
    推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”。世行、亞行、國際金融公司多年來一直倡導PPP模式。
    早年前，PPP試點項目很多，但大多數都缺乏規范約束，對于合作產品價格如何界定、外資如何參與項目等問題都缺乏系統管理，需要系統化規定約束?，F在財政部力推PPP模式有其背景和深意。
    資產只有像流水一樣不斷地流動，才能發揮最大的效益，財政作為一方經濟發展的動脈，更應該發揮好“造血”功能。從“摸著石頭過河”到確立“陽光財政”改革目標，從敢于“吃螃蟹”到“財權入籠”，十多年來，焦作市積極創新，引進先進的管理模式和理念，將財政部力推的PPP模式發展推廣到了城市建設的其他公共服務項目上。單在2011年的保障房項目建設、城市棚戶區和工礦棚戶區改造過程中，焦作市投入財政扶持資金2.2億元，通過公私合作（PPP）方式吸引20多億元社會資金用于保障房建設，高效、高質的完成了近100多萬平方米的棚戶區改造，讓老百姓滿意地住上了“放心房”。
    除此之外，焦作財政在其他建設（道路、橋梁、軌道、場館、學校、醫療衛生）等基礎設施、公共服務項目融資上同樣發揮了公私合作機制的創新融資理念，此舉不僅發揮了財政資金的乘數效應，而且取得了良好的經濟、社會綜合效應。
    近年來，其他地方政府的部分基礎設施建設已經開始采用PPP模式，比如國家體育場項目、北京地鐵4號線項目、蘇州古里鎮城鄉一體化建設項目等。
    三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營制”。據了解，目前湖南省、江蘇省以及廈門市等都已經開始準備開展PPP模式試點，預計在取得一定經驗后，今后將會有更多的地方基礎設施項目采用PPP模式。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經通過多個項目先行實踐總結經驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調研，著手籌備項目。
    作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領導力建設項目”，引導亞行等國際金融機構在城市發展、節能環保等領域，與省內有潛力的私有經濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。
    以“既有建筑節能改造項目”為例，項目采取PPP模式，政府財力投入一部分、供熱企業貢獻一部分節能效益、節能服務公司讓渡一部分利潤、建筑產權所有者少擔一部分，有效“捆綁”整合多種資源，加快了哈爾濱市區超過5000萬平方米非節能建筑的改造進程，在不增加社會成本的前提下實現了“四方共贏”。
    下一步，黑龍江省將成立省級PPP工作機構，負責制定相關政策、制度。同時，明確未來省財政廳在各類專項資金投放上重點考慮優先支持PPP項目。對于已建成運營的項目，運用PPP模式盤活存量資產，化解項目現有債務，創造更多現金流用于新項目建設。
    與此同時，另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。江西省也對如何采用PPP模式建設小城鎮進行過專題調研。

 
    PPP模式：民資“接力”新型城鎮化建設

    2014年中央和地方預算草案提出，推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等的投資和運營。如何引導民間資本參與基礎設施建設？民間資本如何在PPP模式中盈利？如何降低并規避基礎設施建設的風險？這些問題不僅事關新型城鎮化建設的成敗，也將影響國企改革、地方債務風險等眾多矛盾的解決。
    “人到哪去、地怎么用、錢從哪來”是新型城鎮化建設的三大問題，其中的資金保障是關鍵一環，《國家新型城鎮化規劃》提出要建立透明規范的城市建設投融資機制。新型城鎮化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業效益不高，需要以改革創新思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制，有效發揮政策性金融的引導和促進作用，避免地方政府債務無序擴張，防范系統性金融風險，平穩釋放城鎮化潛力。
    《規劃》提出，要放寬準入，完善監管，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。市場化的城鎮化建設資金不僅為城鎮化發展特別是相關經營性基礎設施建設提供穩定可靠的資金來源，而且也有助于提高公共服務質量和效率，降低財政風險。
    因此，需要進一步健全和完善城市基礎設施領域公私合營政策法規制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目運作的規范化、制度化，指導國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）模式，參與城市基礎設施建設和運營。
    從發達國家的實踐經驗來看，規模較大、現金流穩定、長期合同關系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務、機場、供電等，比較適合采用PPP方式。
    三中全會之后，強調政府要減少對資源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的壟斷行業。從各國PPP模式發展經驗看，各國已建立清晰、成熟的PPP項目實施程序和流程。關鍵還是要依賴社會契約精神。在PPP項目中，政府、私人部門、金融機構等將圍繞項目的設計、融資、建設等簽署一系列合同，細致劃分各自的權利義務邊界。
    在項目建成運營后，政府會成立專門監管機構，定期核定項目運營成本和價格上限，監督私人部門的定價行為。一般來講，政府會依據合同約定，以下調產品價格的方式防止暴利，或通過漲價、增加補貼的方式確保項目的可持續，保障私人部門獲得合理回報。國外一般都會有一個最低收益保障，也就是既要滿足了私人資本回報的要求，同時又要維護公共利益。
    參與PPP項目的社會資本，首先應該擁有強大的資金實力，因為基礎設施項目的投資額比較大；其次這些社會資本應該是追求長期穩定回報、而非短期超額利潤的；最后應該具有較強的項目管理能力。因此，參與PPP項目的私營合作伙伴往往是養老基金、保險基金等與經營豐富的大型工程建筑企業組建的項目聯合體。
    研究表明，到2020年，由于城鎮人口的增加而新增的市政建設，包括公共交通、市容環衛、污水處理、綠化、熱水供應、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。
    在我國快速的城鎮化背景下，PPP模式為民間資本提供了巨大的商機。城市基礎設施根據不同的屬性，可以分為經營性和非經營性兩大類。非經營性基礎設施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不產生直接的財務收益，一般由政府投資；經營性基礎設施也被稱為“準公共產品”，能夠通過收費實現財務收入，可以采取引入私營部門參與投資的PPP模式。城鎮化進程中所需的產品大都具有準公共品的性質，無論是政府投資或是私人投資提供，都存在嚴重不足或缺陷。實踐證明，較為理想的模式是公共私營合作。
    PPP項目參與者眾多，公平、有效的風險分擔機制是PPP項目成功的關鍵。一般來看，PPP風險分擔的最優原則是私營部門承擔建造、運營、技術等風險；政府承擔政治、法律、政策等風險。具體來講，PPP風險分擔機制還應該遵守以下原則：一是承擔的風險程度與所得回報相匹配，二是承擔的風險要有上限。
    在PPP項目建設與運營過程中，財政、金融機構一方面可以為PPP項目融資，金融機構還可以“綜合服務商”身份牽頭PPP項目。在項目建設期間，政府可以作為投資主體，承擔項目一定比例的資本支出；金融機構可以為項目提供融資與顧問服務。在項目運營期間，政府還可以付費用購買公共服務。此外，金融機構可以發揮“投行+商業銀行”優勢，主動搭建投資者、政府、開發運營商的SPV平臺，以“綜合服務商”身份牽頭PPP項目。
結語：PPP絕非萬靈藥，如果不妥善設計和實施，可能給地方政府帶來風險。